Projet de loi pour l’égalité des chances

TITRE III CONTRAT DE RESPONSABILITÉ PARENTALE

lundi 6 mars 2006


Article 24 (art. L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles) Création du contrat de responsabilité parentale

Cet article a pour objet de créer un contrat de responsabilité parentale que le président du conseil général pourrait proposer aux parents ou au représentant légal d’un mineur, en cas d’absentéisme scolaire de ce dernier, de trouble porté au fonctionnement d’un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à la carence de l’autorité parentale.

I. La création du contrat de responsabilité parentale

1) Le dispositif

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, la création du contrat de responsabilité parentale a pour objectif d’associer l’école, les institutions et les parents pour répondre aux situations d’absentéisme scolaire et aux difficultés graves que peuvent rencontrer certains enfants.

Ce contrat ferait l’objet d’un nouvel article L. 222-4-1 inséré dans le code de l’action sociale et des familles, où il prendrait place au sein de la partie relative aux prestations d’aide sociale à l’enfance.

Le premier alinéa du paragraphe I de ce nouvel article L. 222-4-1 permettrait au président du conseil général, en cas d’absentéisme scolaire, de trouble porté au fonctionnement d’un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à une carence de l’autorité parentale, de proposer, aux parents ou au représentant légal du mineur, un contrat de responsabilité parentale.

Le paragraphe II de l’article 24 vise à modifier les articles L. 131-8 et L. 131-9 du code de l’éducation, afin de permettre à l’inspecteur d’académie de saisir le président du conseil général87(*).

Le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, troisième alinéa, de la Constitution, a retenu un amendement du rapporteur de la commission des affaires culturelles, définissant la liste des autorités susceptibles de saisir le président du conseil général afin qu’il propose aux parents ou au représentant du mineur un tel contrat.

Pourraient ainsi saisir le président du conseil général : l’inspecteur d’académie, le chef d’établissement d’enseignement, le maire de la commune de résidence du mineur, le directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales ou le préfet.

En outre, le texte adopté par l’Assemblée nationale préserve la possibilité pour le président du conseil général de proposer le contrat de sa propre initiative.

Le contrat de responsabilité parentale aurait pour objet de rappeler les obligations des titulaires de l’autorité parentale et comporterait « toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation ».

L’article 24 tend à renvoyer à un décret en Conseil d’Etat la définition du contenu du contrat, de sa durée et des modalités de saisine du président du conseil général.

Par ailleurs, un amendement du Gouvernement retenu dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale précise que ce décret devrait fixer les conditions dans lesquelles les autorités de saisine sont informées par le président du conseil général de la conclusion d’un contrat et de sa mise en oeuvre. La coordination des aides et des mesures d’accompagnement proposées aux familles devrait être ainsi mieux assurée.

2) L’affirmation du rôle du département en matière de protection de l’enfance

L’article 49 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a confié au département un rôle de chef de file de l’action sociale sur son territoire, chargé de coordonner l’intervention des acteurs concernés (art. L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles).

Aussi le service de l’aide sociale à l’enfance, chargé notamment d’apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique aux mineurs et à leurs familles, est-il placé sous l’autorité du président du conseil général (art. L. 221-1 et L. 221-2 du code de l’action sociale et des familles).

Par ailleurs, les articles L. 312-4 et L. 312-5 du code de l’action sociale et des familles confient-ils au département l’élaboration d’un schéma d’organisation sociale et médico-sociale coordonnant l’action des établissements et services concourant à la protection de l’enfance (établissements d’enseignement, centres d’action médico-sociale, ...).

Dans son rapport sur l’amélioration de la prise en charge des mineurs protégés88(*), notre collègue, M. Louis de Broissia, premier vice-président de l’Assemblée des départements de France estime que cette fonction de « référent institutionnel » apparaît « d’autant plus importante que certains publics, en particulier d’adolescents, se situent à la frange de plusieurs champs de compétences, et nécessitent une approche transversale de l’ensemble des institutions sociales, sanitaires, judiciaires et médico-sociales avec une prise en compte globale de la communauté adulte ».

Votre commission considère par conséquent que le président du conseil général apparaît comme l’acteur pertinent pour engager une démarche contractuelle avec les familles confrontées à de graves difficultés d’exercice de l’autorité parentale.

Les prérogatives du département en matière de protection de l’enfance lui permettent d’apporter une « protection administrative »89(*) aux enfants et aux parents en cas de carences éducatives graves. La protection judiciaire intervient lorsque cette protection administrative se révèle insuffisante ou impossible à mettre en oeuvre lorsque l’enfant est en danger (art. L. 226-4 du code de l’action sociale et des familles et art. 375 et suivants du code civil).

A cet égard, la création du contrat de responsabilité parentale est susceptible de permettre au département de conduire une évaluation globale de la situation familiale et de prendre des mesures d’incitation et de protection adaptées.

Votre commission estime cependant que le président du conseil général devrait disposer d’un pouvoir d’appréciation quant à la mise en oeuvre d’un tel contrat, alors que le nouvel article L. 222-4-1 tend à lui attribuer une compétence liée, dès lors qu’il aura été saisi par l’une des autorités mentionnées, telle que le maire ou le préfet.

Elle vous soumet donc un amendement tendant à donner au président du conseil général la faculté et non l’obligation de proposer un contrat de responsabilité parentale.

Le dispositif serait ainsi plus conforme au principe de libre administration des collectivités territoriales et à l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre (art. 72 de la Constitution).

II. Les conséquences des manquements au contrat de responsabilité parentale et de son rejet

Les quatre derniers alinéas du nouvel article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles prévu par le paragraphe I du présent article tendent à définir les conséquences du non respect des obligations incombant aux parents ou au représentant légal, ou de leur refus de signer un contrat de responsabilité parentale.

Aussi, le président du conseil général aurait-il la possibilité, dans une telle situation :

- de demander au directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales de suspendre le versement de tout ou partie des prestations afférentes à l’enfant (1°) ;

- de saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale (2°) ;

- de saisir l’autorité judiciaire aux fins de mise sous tutelle des prestations familiales (3°).

Le dispositif de mise sous tutelle des prestations familiales, défini par l’article L. 552-6 du code de la sécurité sociale, permet au juge des enfants d’ordonner que les prestations soient, en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée, dite tuteur aux prestations sociales.

Ont été retenus dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale deux amendements rédactionnels, ainsi qu’un amendement présenté par le rapporteur de la commission des affaires culturelles substituant la faculté de saisir le procureur de la République (2°) à celle de saisir l’autorité judiciaire d’une demande tendant à l’application d’une contravention définie par décret en Conseil d’Etat.

Notre collègue M. Louis de Broissia, premier vice-président de l’assemblée des départements de France, s’est interrogé devant votre rapporteur quant à la légitimité du président du conseil général pour demander au directeur de la caisse d’allocations familiales la suspension du versement de certaines prestations.

Estimant que le contrat de responsabilité parentale pouvait constituer un outil efficace de concertation entre les services départementaux, les établissements scolaires et l’autorité judiciaire, il a déclaré que sa mise en oeuvre nécessiterait la création de nouveaux postes de techniciens de l’intervention sociale et familiale (TISF) et de conseillers en économie sociale et familiale (CESF).

Considérant que le contrat de responsabilité parentale correspondait à une extension des compétences du département en matière d’aide sociale, il a souhaité que soit inscrit dans le projet de loi un mécanisme de compensation financière de la part de l’Etat.

Il a en outre relevé que, paradoxalement, ne devraient être concernés par les sanctions prévues par le nouvel article L. 222-4-1 soit, le cas échéant, par la suspension des allocations familiales, que les parents exerçant encore l’autorité parentale, alors que de nombreux parents auxquels la justice a retiré leurs enfants continuent à percevoir les prestations familiales afférentes à ces derniers.

A cet égard, M. Côme Jacqmin, secrétaire général du syndicat de la magistrature, a indiqué à votre rapporteur que lorsque le juge des enfants ordonnait le placement de ces derniers dans une famille ou un établissement d’accueil, il avait néanmoins pour objectif, en général, de maintenir des relations avec les parents, voire de préparer un retour auprès des parents. Il a précisé que le versement des prestations familiales aux parents était donc le plus souvent maintenu dans cet objectif, précisant que le juge pouvait alors demander aux parents de contribuer financièrement au coût du placement de leur enfant.

Votre rapporteur s’étonne cependant que le juge, lorsqu’il ordonne le placement des enfants, n’accompagne pas plus souvent cette décision d’une mise sous tutelle des prestations familiales.

Notre collègue M. Bernard Cazeau, président de la commission des affaires sociales de l’assemblée des départements de France, a rappelé lors de son audition par votre rapporteur, que le mécanisme de suppression des prestations familiales en cas de manquements à l’assiduité scolaire avait été supprimé par l’article 3 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance.

Estimant que le contrat de responsabilité parentale ne constituait pas un mécanisme pertinent pour les travailleurs sociaux, il a déclaré que l’absentéisme scolaire ne relevait pas du conseil général mais de l’action éducative. Soulignant le risque d’une forte inégalité d’application de ce dispositif d’un département à l’autre, il a par ailleurs considéré que son adoption devrait nécessairement être accompagnée par le transfert de ressources financières de la part de l’Etat.

III. Les propositions de votre commission

Lors des travaux qui ont précédé l’adoption de la loi du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance, notre collègue, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur de la commission des affaires sociales90(*), indiquait que 81.700 cas d’absentéisme scolaire avaient été signalés à l’inspection académique en 2001-2002, dont 20 % avaient été transmis à la caisse d’allocations familiales aux fins de suspension ou de suppression du versement des prestations, en application de l’article L. 552-3 du code de la sécurité sociale91(*).

Il relevait en outre que près de 9.000 suspensions d’allocations familiales avaient été comptabilisées en 2001-2002, « dont le tiers dans le seul département de la Seine-Saint-Denis ».

L’ampleur atteinte, malgré ce dispositif, par le phénomène de l’absentéisme scolaire avait alors conduit à rechercher des sanctions plus adaptées.

En effet, la suspension ou la suppression des prestations familiales était jugée inefficace92(*) et pouvait même apparaître comme un mécanisme injuste, 1,3 million de familles élevant un seul enfant n’étant pas éligibles à ces allocations.

Ce dispositif a donc été remplacé par un plan de lutte contre l’absentéisme scolaire, assurant la responsabilisation des familles grâce à la mise en oeuvre de modules de soutien à la responsabilité parentale93(*).

Le recours à la sanction pécuniaire n’est depuis prévu qu’en cas de persistance des carences éducatives. L’article R. 624-7 du code pénal prévoit ainsi que le fait pour le responsable de l’enfant de ne pas lui imposer l’obligation d’assiduité scolaire sans faire connaître de motif légitime est puni de l’amende prévue pour les contraventions de quatrième classe94(*).

Votre commission considère que la remise en cause de ce nouveau dispositif un an après sa création, par le rétablissement d’un mécanisme de suspension des prestations familiales, apparaît contraire à l’objectif d’intelligibilité et de stabilité de la loi.

En outre, elle rappelle que le régime des prestations familiales relève de l’Etat, le directeur de l’organisme débiteur de ces prestations étant placé sous l’autorité de la direction régionale des affaires sanitaires et sociales (DRASS).

Elle estime par conséquent que l’attribution au président du conseil général d’un pouvoir de suspension des prestations familiales ne constitue pas un schéma institutionnel pertinent. L’exercice par le président du conseil général de ce qui pourrait apparaître comme un pouvoir hiérarchique sur le directeur de la caisse d’allocations familiales pourrait susciter d’importantes difficultés d’application.

Par ailleurs, le dispositif envisagé pourrait conduire à d’importantes différences de traitement sur le territoire national.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à supprimer la possibilité pour le président du conseil général de demander la suspension des prestations familiales. Cet amendement maintient en revanche la faculté pour ce dernier de saisir, s’il a connaissance de faits constitutifs d’une infraction pénale, le procureur de la République.

Ainsi, sous réserve d’une modification réglementaire, la contravention aujourd’hui prévue à l’article R. 624-7 du code pénal pourrait venir sanctionner non seulement l’absentéisme scolaire après l’échec des mesures d’accompagnement, mais aussi les manquements aux obligations définies par le contrat de responsabilité parentale.

Cette faculté constituerait sans doute pour le président du conseil général un outil aussi efficace que la possibilité de demander la suspension des prestations familiales, dans l’objectif d’inciter les parents à exercer pleinement leurs responsabilités.

Ainsi, en cas de manquement aux prescriptions du contrat de responsabilité parentale, ou de refus de signer un tel contrat de la part des parents, le président du conseil général pourrait :

- saisir l’autorité judiciaire aux fins de mise sous tutelle des prestations familiales ;

- saisir le procureur de la République de tout fait susceptible de constituer une infraction pénale.

Votre commission vous soumet par ailleurs un amendement visant à prévoir le versement par l’Etat d’une compensation financière aux départements mettant en oeuvre le contrat de responsabilité parentale.

Ce dispositif permettrait ainsi de respecter le principe de compensation financière des extensions de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales, défini à l’article 72-2, avant-dernier alinéa, de la Constitution.

Conditionnée par la mise en oeuvre du contrat de responsabilité parentale, cette compensation inciterait par ailleurs les départements à recourir à cette démarche propice à la concertation des acteurs de la protection de l’enfance.

Conformément aux dispositions de l’article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les modalités de cette compensation sont renvoyées à une loi de finances.

Votre commission a donné un avis favorable à l’adoption de l’article 24 ainsi modifié. Article 25 (art. L. 552-3 du code de la sécurité sociale) Suspension temporaire du versement des prestations familiales

Cet article a pour objet de rétablir au sein du code de la sécurité sociale un article L. 552-3 permettant au directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales de suspendre, à la demande du président du conseil général, le versement de ces prestations.

Il ferait obligation au directeur de la CAF d’exécuter la décision du président du conseil général.

L’article L. 552-3 donnerait par ailleurs au président du conseil général la compétence de décider de la durée et de la proportion des prestations qui seraient suspendues.

Le versement des prestations serait rétabli, avec un effet rétroactif à la date de la suspension, lorsqu’il est constaté que les parents ou le représentant légal de l’enfant se conforment aux obligations qui leur étaient imposées en application du contrat de responsabilité parentale.

La liste des prestations visées et la durée maximale de leur suspension étaient initialement renvoyées à un décret en Conseil d’Etat.

Dans le texte considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49-3, troisième alinéa, de la Constitution, ont été retenus cinq amendements présentés par le rapporteur de la commission des affaires culturelles95(*) et un amendement du Gouvernement précisant que :

- seuls les allocations familiales et le complément familial pourraient être suspendus96(*) ;

- dans les départements d’outre-mer97(*), le complément familial, destiné dans ces collectivités aux familles dont le plus jeune enfant est âgé de 3 à 5 ans, ne pourrait faire l’objet d’une suspension98(*) ;

- la durée de la mesure de suspension ne pourrait excéder trois mois et qu’elle pourrait néanmoins être renouvelée, dans la limite d’une durée maximale de douze mois.

Lors de son conseil d’administration du 4 janvier 2006, le conseil d’administration de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) a donné un avis défavorable à ce dispositif, soulignant qu’il ne lui semblait pas opportun de prévoir une sanction consistant en la suspension des prestations, alors qu’existe la possibilité de prononcer une contravention.

Votre commission vous propose, à l’article 24 du projet de loi, un amendement tendant à supprimer la faculté pour le président du conseil général de demander la suspension du versement des prestations familiales aux familles ne respectant pas les obligations définies par le contrat de responsabilité parentale.

Elle vous soumet en conséquence un amendement de suppression de l’article 25.

* 87 Voir le rapport fait par notre collègue, M. Philippe Richert, au nom de la commission des affaires culturelles.

* 88 Rapport remis en juillet 2005 à M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille.

* 89 Cf. rapport de M. Philippe Nogrix sur l’amélioration de la procédure de signalement de l’enfance en danger, remis à M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille en avril 2005.

* 90 Rapport n° 10 (2003-2004).

* 91 Article abrogé par l`article 3 de la loi du 2 janvier 2004, que l’article 25 du projet de loi pour l’égalité des chances tend à rétablir.

* 92 Cf. le rapport précité fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat par M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi relatif à l’accueil et à la protection de l’enfance (n° 10, 2003-2004).

* 93 Dans le cadre des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP). Voir le rapport de notre collègue, M. Alain Gournac au nom de la commission des affaires sociales, saisie au fond.

* 94 Soit 750 euros (art. 131-13 du code pénal).

* 95 Dont trois amendements rédactionnels.

* 96 Seraient donc exclues du dispositif de suspension l’allocation de parent isolé, l’allocation de soutien familial, les aides au logement, l’allocation de rentrée scolaire, la prestation d’accueil du jeune enfant, l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et l’allocation journalière de présence parentale.

* 97 Mentionnés à l’article L. 751-1 du code de la sécurité sociale.

* 98 Voir sur ce point le rapport fait par M. Alain Gournac au nom de la commission des affaires sociales, saisie au fond.