Lutte contre l’exclusion : améliorer la gestion des politiques publiques

ASH, 14 mai 2004

samedi 15 mai 2004


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Alors que Jean-Louis Borloo doit présenter d’ici quelques semaines son plan de cohésion sociale, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a remis le 11 mai à Nelly Olin, ministre déléguée à la lutte contre la précarité et l’exclusion, son rapport d’évaluation de la loi du 29 juillet 1998 sur la lutte contre les exclusions. A la différence des rapports réalisés en 2000 et 2003, celui-ci est destiné à alimenter les travaux de la Conférence nationale de lutte contre l’exclusion. Cette synthèse des bilans, confiée à l’IGAS le 13 janvier 2004 par François Fillon et Dominique Versini (à l’époque respectivement ministre des Affaires sociales et Secrétaire d’État à la lutte contre la précarité et l’exclusion), s’appuie sur les précédents bilans de l’IGAS et sur les travaux de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale, du Conseil économique et social ou encore du collectif d’associations Alerte. Au final, un document de près de 300 pages, dans lequel Maryse Fourcade, Valérie Jeske et Pierre Naves confirment la faiblesse des progrès de la lutte contre l’exclusion.

Logement : peu de progrès

Dans une série de 46 fiches, les auteurs dressent un état des lieux des différents thématiques de l’exclusion. Le rapport pointe les incohérences des politiques publiques mises en œuvre, au premier rang desquelles se trouve la politique du logement. Ainsi, concernant l’attribution des logements sociaux, les auteurs s’appuient sur un rapport à paraître de la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (Dguhc), pour souligner le manque d’ambition des accords collectifs signés entre les départements et les bailleurs sociaux. « Le pourcentage national moyen des logements sociaux consacrés à l’objectif d’accueil des personnes défavorisées représente 0,57 % du nombre de logements sociaux ». Si la loi de solidarité et de renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 semble avoir atteint son but avec le financement de 20 250 logements sociaux en 2003 , le rapport met néanmoins un bémol, rappelant qu’une « partie importante de ces logements sont situés dans des communes qui disposaient déjà de plus de 15 % de logements sociaux ». Autre insuffisance pointée, celle des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (Pdalpd). Il ressort une coordination insuffisante avec les aides du 1 % logement, les aides aux impayés d’eau, d’électricité et de téléphone. Et « il existe peu de liens avec la politique de la ville et le dispositif de lutte contre l’habitat indigne et le repérage des risques de saturnisme ». Par ailleurs, 83 départements disposent d’un Pdalpd mais, déplorent les auteurs, seule une minorité d’entre eux procèdent à une évaluation des besoins. S’agissant de la prévention des expulsions, le bilan n’est, là non plus, guère positif. Le nombre d’expulsions et de recours à la force publique est en hausse. Le rapport de la Dguhc pointe le déficit de prévention, le nombre trop faible d’enquêtes sociales, un « fort taux d’échec des plans d’apurement après le jugement » et une absence de suivi social pour les ménages les plus fragiles.

Améliorer le pilotage des politiques

Soulignant les difficultés de mise en œuvre des politiques de lutte contre l’exclusion, ce bilan plaide pour une meilleure coordination entre les multiples acteurs. « La prolifération des instances consultatives et de coordination ne permet pas aux services de l’État d’affirmer leur rôle d’animation ; le travail interministériel est freiné par le cloisonnement des services de l’État ; le dialogue entre les associations et l’État est rendu difficile, dans un contexte de réduction ou de gel des crédits. » Cette multiplication des instances entraîne lassitude, faible participation des élus, scepticisme des acteurs de terrain. Autre constat de cette synthèse, les outils d’observation sont soit inexistants, soit disparates et mal coordonnés entre les différents acteurs. « Il est souhaitable que les efforts ne concernent pas seulement chacun des domaines ou dispositifs, mais consistent également en une amélioration vigoureuse des mécanisme de pilotage et de coordination ainsi que des outils de suivi et d’évaluation. » A cet égard, soulignent les auteurs, l’instauration de la loi organique relative aux finances du 1er août 2001 offre « un cadre de gestion rénové » et devrait, estiment-ils, permettre de corriger les « lacunes et dysfonctionnements ». Une mission interministérielle « solidarité et intégration » est créée au sein du ministère de l’Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale. Elle contient sept programmes, dont un consacré à la lutte contre l’exclusion et qui bénéficie de 6 % des crédits (soit 11 453 millions d’euros). Ce programme s’articule autour de trois objectifs : la « prévention de l’exclusion », « l’action en faveur des plus vulnérables », et la « conduite et l’animation de la politique de lutte contre l’exclusion ». Or, souligne le document, une articulation efficace requiert une « mission de »cohésion sociale et territoriale« interministérielle »« . Ou, à défaut, une »solution technique permettant d’agréer les crédits consacrés à la lutte contre les exclusions dans chaque ministère, afin que le gouvernement puisse disposer d’une appréciation transversale de tous les moyens mis en œuvre"