Deuxième bilan de l’application de la loi relative à la lutte contre l’exclusion, rapport 2003 de l’Inspection générale des affaires sociales

La documentation française, avril 2004

dimanche 18 avril 2004


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Deuxième bilan de l’application de la loi relative à la lutte contre l’exclusion

Jeanine BARBERYE, Charles de BATZ, Jean-Patrice NOSMAS, Roland OLLIVIER FRANCE. Inspection générale des affaires sociales

Paris ;Inspection générale des affaires sociales ;2003;159 pages ;30cm

Ce rapport fait suite à la première évaluation réalisée par l’IGAS en 2000 sur l’application de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998. Il est notamment constaté que le dispositif départemental de veille sociale, même s’il est constitué de divers éléments visant à répondre aux besoins des personnes en difficulté d’hébergement (le « 115 », les samus sociaux...), doit faire face aux besoins croissants de populations en grande difficulté, et ce malgré les efforts consentis. Le rapport fait par ailleurs référence aux aides financières d’urgence, aides coordonnées par les CASU (commission de l’action sociale d’urgence) dans tous les départements ainsi qu’aux PASS (permanences d’accès aux soins de santé) qui sont des cellules médico-sociales, implantées dans la plupart des centres hospitaliers généraux. Enfin, après avoir étudié les incidences du projet d’action personnalisé pour un nouveau départ (PAP-ND) sur les publics les plus éloignés de l’emploi, le rapport aborde le dispositif de lutte contre le saturnisme infantile dans la loi de 1998.

Sommaire

Deuxième bilan de l’application de la loi relative à la lutte contre l’exclusion

Jeannine BARBERYE, Charles de BATZ, Jean-Patrice NOSMAS, Roland OLLIVIER INSPECTION GENERALE DES AFFAIRES SOCIALES Mars 2003

INTRODUCTION

PARTIE 1 - LE DISPOSITIF DEPARTEMENTAL DE VEILLE SOCIALE

1.1 LE DISPOSITIF ARTICULÉ DE VEILLE, D’ACCUEIL ET D’HÉBERGEMENT DOIT FAIRE FACE AUX BESOINS CROISSANTS DE POPULATIONS EN GRANDE DIFFICULTÉ

1.1.1 L’évolution des besoins constatés par les principaux acteurs 1.1.1.1 Le nombre des demandes est en augmentation constante 1.1.1.2 L’évolution des caractéristiques des demandeurs est significative de la déstructuration des publics concernés

1.1.2 Le développement des éléments du dispositif tend à réaliser l’objectif de la loi 1.1.2.1 La constitution d’une chaîne cohérente de prise en charge 1.1.2.2 La capacité disponible a connu une progression sensible ces dernières années

1.1.3 Un fonctionnement optimum impose la coordination du dispositif

1.2 MALGRÉ LES EFFORTS CONSENTIS, DES INSUFFISANCES SONT ENCORE À COMBLER

1.2.1 Les difficultés de fonctionnement du 115

1.2.2 Les capacités restent souvent insuffisantes et parfois inadaptées à l’accueil de certains publics, surtout dans les départements très urbanisés

1.2.3 Des problématiques lourdes sont à prendre en compte

1.2.4 Trop souvent, l’accueil d’urgence ne permet pas l’amorce d’un travail social dans la durée

1.2.5 L’articulation des réponses et la liaison au dispositif d’insertion devraient être mieux assurées

1.2.6 Les incertitudes sur les moyens, notamment financiers, non pérennes compromettent la professionnalisation des structures

1.3 LE PILOTAGE DU DISPOSITIF D’URGENCE EST UNE CONDITION PRIMORDIALE DE SON BON FONCTIONNEMENT

1.3.1 La responsabilité de l’Etat en ce domaine en fait le pilote naturel

1.3.2 Le dispositif d’urgence est un outil de veille sociale très précieux

PARTIE 2 - LES AIDES FINANCIERES D’URGENCE

2.1 L’ACTION COMMUNE EST LIMITÉE PAR LE JEU DES DIFFÉRENTS ACTEURS

2.1.1 La lourdeur d’une instance où tous les acteurs seraient présents est un handicap majeur à un instrument directement opérationnel

2.1.2 Tous les acteurs souhaitables ne peuvent ou ne veulent participer

2.1.3 Le désir de conserver l’entière maîtrise et la lisibilité de leurs interventions freinent beaucoup d’institutions

2.2 LES CONSÉQUENCES POSITIVES DE L’EXISTENCE DE LA COMMISSION PLAIDENT POUR QUE LA LOGIQUE N’EN SOIT PAS ABANDONNÉE

2.2.1 La CASU -ou son substitut technique ou local- est souvent devenue un lieu d’échange et d’information

2.2.2 Des avancées de nature technique sont le plus fréquemment constatées

2.2.3 Des solutions concrètes sont mises en œuvre ou recherchées

2.3 L’INTÉRÊT DE DISPOSER D’UN LIEU DE COORDINATION MINIMUM EST MANIFESTE

2.3.1 L’entrée par un objectif limité permet de disposer d’un lieu de coordination

2.3.2 La souplesse et la diversité de conceptions doivent être encouragées

2.3.3 Le dispositif doit être utilisé dans une optique de veille et pour la réflexion stratégique 2.3.3.1 Le suivi et l’évaluation du dispositif permettraient de disposer d’outils d’observation utiles pour faire évoluer les dispositifs et les coopérations 2.3.3.2 L’Etat est le mieux placé pour assurer l’animation et la coordination du dispositif

PARTIE 3 - LES PERMANENCES D’ACCES AUX SOINS DE SANTE

3.1 LES PERMANENCES D’ACCÈS AUX SOINS DE SANTÉ ONT DES MODES D’ORGANISATION DIVERSIFIÉS

3.1.1 La plupart des centres hospitaliers ont installé une permanence d’accès aux soins de santé 3.1.1.1 Le bilan quantitatif est satisfaisant 3.1.1.2 Les choix d’implantation se sont avérés cohérents 3.1.1.3 Les PASS ont contribué à une meilleure intégration de la dimension sociale dans la mission de service public des hôpitaux

3.1.2 L’environnement social de l’établissement et l’engagement des professionnels influent sur les modalités d’organisation de la PASS 3.1.2.1 L’environnement social de l’établissement de santé affecte fortement les choix d’organisation de la PASS 3.1.2.2 Suivant l’engagement des professionnels ou des instances de l’hôpital, l’organisation de la PASS est plus souvent sociale que médicale

3.2 LA MISSION DES PASS AU SEIN DE L’INSTITUTION HOSPITALIÈRE ET VIS À VIS DE LEUR ENVIRONNEMENT MÉRITE D’ÊTRE CONFORTÉE

3.2.1 Une volonté manifeste du renforcement du rôle de la PASS est exprimée par les acteurs externes et internes les plus conscients de son intérêt

3.2.2 L’assurance maladie s’est inscrite en général dans un partenariat efficace avec les établissements de santé

3.2.3 Le fonctionnement des unités mobiles et l’impact de leur implantation nécessiteraient d’être évalués

3.2.4 La PASS doit être mieux intégrée dans la vie de l’hôpital

3.2.5 Le partenariat entre l’institution hospitalière et le réseau social est insuffisant

3.2.6 L’évaluation de l’activité des PASS serait de nature à faciliter leur adaptation au service des personnes en difficulté

3.3 LE SUCCÈS DES PASS DEVRAIT LES INSCRIRE DANS LE DISPOSITIF DE VEILLE SOCIALE ET SE CONCRÉTISER DANS UN PROJET DU SECTEUR SOCIAL À L’HÔPITAL

3.3.1 La prise en charge de la précarité dans l’accès aux soins doit être facilitée au sein des établissements de santé 3.3.1.1 La reconnaissance institutionnelle de la politique menée en faveur des personnes en situation de précarité est à renforcer 3.3.1.2 Une attention particulière doit être portée à la fourniture des médicaments et aux soins et appareillages dentaires 3.3.1.3 L’engagement des établissements de santé doit être conforté par une couverture budgétaire de la prise en charge de la précarité dans l’accès aux soins

3.3.2 L’amélioration de la prise en charge des personnes en difficulté passe aussi par une meilleure évaluation des besoins et la coordination des acteurs 3.3.2.1 La mise en place de nouveaux PRAPS peut servir de support au renforcement de l’expertise dans la définition des besoins 3.3.2.2 La généralisation d’un recueil harmonisé d’activité et des procédures d’évaluation s’impose 3.3.2.3 L’organisation de la veille sociale au plan local et une coordination des professionnels et institutions permettraient d’améliorer le fonctionnement des PASS

PARTIE 4 - LES INCIDENCES DU PAP-ND SUR LES PUBLICS LES PLUS ELOIGNES DE L’EMPLOI

4.1 LE PAP-ND EST UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE AUX DEMANDEURS BÉNÉFICIAIRES DE L’ALLOCATION DE RETOUR À L’EMPLOI

4.1.1 Le bénéfice de l’allocation d’aide au retour à l’emploi est soumis à de nouvelles obligations

4.1.2 Le PAP individualise et « contractualise » les modalités de la recherche d’emploi à partir d’un référent et d’un prescripteur unique : l’ANPE

4.1.3 Le PAP repose sur une palette élargie d’actions et de prestations dont l’ANPE est l’unique prescripteur

4.1.4 Les mesures mises en œuvre dans le PAP ne se substituent pas à celles destinées aux publics prioritaires du SPE

4.1.5 L’évolution du nombre de radiations suscite des interrogations quant à l’exposition à la sanction des publics fragiles 4.1.5.1 La controverse sur les radiations qui oppose le mouvement associatif à l’UNEDIC et à l’ANPE repose en partie sur une lecture divergente de la finalité du PARE-PAP 4.1.5.2 L’interprétation de la hausse des radiations doit être nuancée 4.1.5.3 La hausse du nombre de demandeurs d’emploi « radiés » résulte de la combinaison de différents facteurs 4.1.5.4 Lors du premier entretien une partie des demandeurs ne semblent pas avoir intégré l’obligation de l’actualisation à six mois 4.1.5.5 Les risques auxquels s’exposent plus particulièrement les publics en difficulté semblent réels

4.1.6 Des efforts d’information sur les risques et conséquences qui s’attachent au non respect des modalités d’actualisation sont à réaliser

4.2 LA MISE EN ŒUVRE DU PAP-ND A CONFIRMÉ LES DIFFICULTÉS PARTICULIÈRES LIÉES À LA PRISE EN CHARGE DES PUBLICS LES PLUS ÉLOIGNÉS DE L’EMPLOI

4.2.1 La charge nouvelle de travail a été importante et s’est accompagnée dans un premier temps de tensions et de certains dysfonctionnements 4.2.1.1 Les objectifs d’entrées en PAP et d’actualisations ont été globalement atteints avec des moyens humains et financiers supplémentaires 4.2.1.2 Le bilan qualitatif du PAP-ND est plus malaisé à établir, a fortiori pour les publics en difficulté

4.2.2 La montée en charge ne s’est pas réalisée sans tensions

4.2.3 Les agences ont été confrontées plus fortement que par le passé aux problématiques posées par le retour à l’emploi des publics défavorisés

4.2.4 L’ANPE n’a pas particularisé son offre de service pour les publics en difficulté 4.2.4.1 Le PAP-ND ne distingue pas les demandeurs entre eux 4.2.4.2 L’agence se heurte à des difficultés supplémentaires pour les demandeurs les plus éloignés de l’emploi

4.3 LES CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DU RETOUR À L’EMPLOI DES PUBLICS EN SITUATION DE PRÉCARITÉ DANS LE CADRE DU PAP-ND POURRAIENT ÊTRE AMÉLIORÉES

4.4 UNE ÉVALUATION PRÉCISE DE L’IMPACT ET DE L’EFFICACITÉ DU PAP-ND POUR LES PUBLICS LES PLUS ÉLOIGNÉS RESTE À RÉALISER

PARTIE 5 - LA LUTTE CONTRE LE SATURNISME INFANTILE

5.1 L’APPLICATION DES DISPOSITIONS PRÉVUES PAR LA LOI EST TRÈS VARIABLE SELON LES DÉPARTEMENTS

5.1.1 Le bilan quantitatif est peu satisfaisant 5.1.1.1 Les signalements et l’application des mesures d’urgence sont peu nombreux 5.1.1.2 Les mesures de prévention restent limitées

5.1.2 Des difficultés d’application des dispositions prévues par la loi limitent l’efficacité du dispositif 5.1.2.1 Au niveau départemental, la mobilisation des acteurs est inégale 5.1.2.2 La prise en charge des familles n’est pas toujours complète 5.1.2.3 L’hébergement provisoire des familles concernées par les travaux est difficilement mis en œuvre par les services de l’Etat 5.1.2.4 Des contraintes techniques allongent les délais de mise en œuvre des mesures d’urgence 5.1.2.5 D’autres obstacles entravent la pleine efficacité des mesures de prévention

5.2 DES AMÉNAGEMENTS DU DISPOSITIF SONT POSSIBLES POUR AMÉLIORER SON EFFICACITÉ

5.2.1 Les données de l’expertise collective de l’INSERM méritent d’être actualisées

5.2.2 Une mobilisation de l’ensemble des acteurs passe par une dynamisation du pilotage et du suivi au niveau national

5.2.3 Le dispositif de lutte contre le saturnisme devrait être articulé avec celui d’éradication de l’habitat indigne

CONCLUSION

ANNEXES